对市场经济条件下如何健全农经管理的调查与思考

    为认真贯彻落实省委精神，根据市委安排，市委政策研究室（市委改革办）与市农委联合组成调研组，于7月下旬就“在新形势下，如何健全农经管理体系，以适应农村经济发展和农村集体‘三资’管理”分别深入到古县、霍州、翼城、吉县等县进行了调查研究。调研中，我们始终坚持问题导向，从问题入手，通过实地察看具体情况，召开座谈会倾听基层声音，摸清了当前农经管理体系的现状，找准了存在的问题及原因，提出了有针对性的对策，希望对省委、市委决策有一定的借鉴意义。
    一、加深对市场经济条件下农经管理重要意义的认识
    市场经济条件下，农经管理的实质就是围绕农民增收、农业增效以及农村稳定这三个主题，充分发挥市场在农村各种资源配置中的决定性作用，加快转变农业生产经营方式，切实维护农民群众的合法权益，努力推进农村全面建成小康社会。
    农经管理事关全面建成小康社会的实现。习近平总书记在多种场合多次强调，“小康不小康，关键看老乡”，“农村还是全面建成小康社会的短板”。我国总体上进入以城带乡、以工促农的新阶段，中央更加重视统筹城乡发展、更加重视调整收入分配格局、更加重视农村集体经济的发展。目前，进行的“三资”清理工作对于做好农经管理工作至关重要。通过“三资”清理，摸清底数、盘活存量，科学配置农村各种资源，充分挖掘存量资产资源的增值潜力，增加村集体积累，这对于促进农村集体经济不断发展壮大、推动农村经济社会又好又快发展、全面建成小康社会，具有非常积极的意义。
    农经管理事关党的基层组织政权的稳固和农村的和谐稳定。随着农村改革的不断深入，农村中一些深层次的问题逐步暴露出来，各种矛盾错综复杂，农村财务管理公开不到位、集体资产分配不公、集体资源流失严重等焦点问题不断涌现，这些问题直接侵害了农民群众利益，疏远了农村党群干群关系，影响了农村基层政权的稳固，破坏了农村改革发展的成果。调研中发现，近年来农村信访案件中，涉及“三资”问题的占一大半。因此，做好农经管理工作，对于化解农村矛盾，密切干群关系，巩固基层政权，维护农村和谐稳定，也至关重要。
    农经管理是“三农”工作的重要组成部分。随着农村改革的逐步深入，农经管理工作越来越多，涉及面更广、政策性更强、工作量更大、任务更艰巨，在“三农”工作中占有很重的分量。在原有职能基础上，随着《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的颁布实施，农经管理工作中增加了农村土地承包经营纠纷的调解和仲裁；随着《农民专业合作社法》颁布实施，农经管理工作中增加了农民合作社、家庭农场等农业新型经营主体的指导和扶持；随着《农村土地流转管理办法》颁布实施，农经管理工作中增加了指导、监督农村土地流转等等任务，这些任务已是当前和今后一个时期农经管理常态化的工作。调研中，乡镇干部反映，乡镇农经管理工作几乎占到乡镇农村工作量的三分之一，其地位和作用不可替代。可以说，农经工作不仅是一项十分重要的农村经济管理工作，而且也是一项非常严肃的政治工作。
    农村经济已成为社会主义市场经济的重要领域。农业是国民经济的基础,在社会经济的发展中起着重要的作用,是支撑其他产业发展的重要领域。要使农业得到进一步发展,就要把重点放在促进农村经济发展上来,而农村经济快速健康的发展离不开农经管理水平的提升。尤其是在新的历史条件下，农村土地确权、农村土地流转、农村产权交易市场建设、农村产权制度改革以及培育新型农业经营主体等等，这些改革事项是国家总体改革的重要组成部分，这些重大改革措施都要靠农经机构来落实、来推进。因此，在农村以土地承包经营户、联户或者合伙经营农户、村民委员会和村集体经济组织等为市场主体农村经济，已成为社会主义市场经济的重要领域。
    二、农经管理体系机构现状
    目前全市农经管理体系机构设置、人员编制等具体情况如下：
    （一）市本级农经管理机构现状。市本级农经机构全称为临汾市农业经营管理站，正科级全额财政事业单位，隶属于市农委，核定编制9人，其中：管理人员2名、专业技术人员6名、工勤人员1名。现实有人员10人，其中：管理人员1名、专业技术人员8名、工勤人员1名。专业技术人员中，高级农经师3人，中级农经师4人，助理农经师1人。
    （二）县级农经管理机构现状。全市17个县（市、区）中，16个县（市、区）设有农经管理机构，霍州市没有设置。设有农经管理机构的16个县（市、区）中，8个县（区）为科级或副科级单位（尧都区、翼城县、襄汾县、洪洞县、吉县、蒲县、大宁县、永和县），8个县（市）为股级单位。16个县（市、区）共有农经管理机构编制人数194人。17个县（市、区）现从事农经管理工作人员221人（包括霍州市），其中：行政人员24人、事业人员185人、聘用人员12人。221名农经管理人员中，有专业技术职称的129人，其中：高级职称6人、中级职称60人、初级职称63人。
    （三）乡级农经管理机构现状。全市159个乡镇（办事处）农经管理机构设置分三种情况：一是独立设置农经机构，共有69个乡镇（办事处）；二是综合设置，没有农经管理机构，但在乡镇便民服务中心设有1个农经工作岗位，共有81个乡镇（办事处）；三是没有设置机构，蒲县9个乡镇全部没有设置农经管理机构，人员由县级农经机构统一管理。全市159个乡镇（办事处）共有农经管理机构编制137人，现实有农经管理人员208人。
    三、农经管理体系运行中存在的问题
    通过调研，我们发现当前农经管理体系运行中，不同层面不同程度上存在着一些与市场经济不适应的表现，需引起各级党委、政府的高度重视，及时加以解决。
    一是县乡两级对当前乡镇运行机制认识上存在误区。最新一轮乡镇机构改革是2010年开始2012年结束的，改革的结果就是形成了现在各乡镇的机构设置和运行机制。之所以说，县乡两级在认识上有误区，是因为在调研中感觉到他们没有真正吃透2010年中央推行乡镇机构改革的真正目的。2010年在全国推行的乡镇机构改革的动因就是为了解决好农村税费改革后，乡镇政府财政运行困难，职能缺位、错位，机构臃肿、人员超编等矛盾。同时伴随着乡镇政府职能的转变，由原来的以管理职能为主向现在的以服务职能为主转变。就是这一看似简单的问题，从2010年改革开始至今，这一职能转变仍然没有完全实现，乡镇部分人员仍然停留在计划经济的思维下，不断强调乡镇政府已经削弱的“管理”职能，却忽视了当前乡镇政府正在不断加强的“服务”职能。这与当时中央推行乡镇机构改革强化农村自治功能和乡镇服务功能的初衷是相违背的。2010年机构改革就是要“撤并乡镇、精简机构、裁减冗员、调整职能”，鼓励发展多元化的农村社会化服务组织，通过“一站式”、办事代理制等多种形式，方便群众办事，增强乡镇的公共服务功能。调研中我们看到，县乡两级政府不断强调农经管理机构弱化，编制少，人员数量有限，不能满足工作需要，希望增编增人增机构，甚至认为乡镇政府是“残缺不全”的政府。这种思想认识是由于没有充分理解中央相关政策导致的，是存在思想误区的，必然会对农村经济的发展产生不利的影响，需要及时纠正。
    二是乡镇农经管理人员素质参差不齐，老龄化趋势明显。调研中看到，由于体制、经费、培训等多方面的原因，各级农经人员的专业技能水平参差不齐，年龄结构老化现象严重，不能适应形势发展需要，导致县市之间、乡镇之间农经工作发展的不平衡，差距较大，尤其是乡镇农经管理机构    更是如此。如：古县农经管理站有8个编制，实际在岗4人，这4人中一人长期卧病，一人年纪偏大、一人兼农委会计，只好从乡镇借调2名人员充实县站，目前县站正常工作的只有4人，乡镇农经工作8人中，年龄在50岁左右的4个，占50%，这些同志电脑操作比较陌生，致使有的乡镇仍未实行会计电算化；乡宁县农委经营站有6名农经管理人员，其中4人在55岁以上；蒲县实有6名工作人员中，55岁以上的多达4人，面临着“老人”退休离岗，新人无法胜任工作的局面；曲沃县经管站12名工作人员中，40岁以下仅一人，从事代理会计的26人，其中60岁以上17人、50岁-60岁的7人、50岁以下的仅2人，年龄结构极度老化。
    三是农经管理工作经费普遍短缺，人员待遇普遍不高。农村税费改革后，乡镇农经机构基本上没有经费来源，目前多数乡镇农经机构基础设施建设严重滞后，办公条件差，办公手段落后，无工作经费，导致许多工作无法正常开展。如：根据省农村土地承包经营权确权与土地流转工作领导小组办公室通报，我市2014年有11个县（市、区）农村土地承包经营纠纷仲裁工作经费没有按法律规定列入财政预算，9个县（市、区）没有必要的办案设备和仲裁庭及配套场地。在乡镇一级，一部分“三定”人员待遇问题至今未得到解决，如：尧都区27名“三定”人员，月工资900元。2009年乡镇实行农村会计委托代理，但没有明确其经费来源，代理中心办公经费、聘用人员工资没有着落，有的乡镇拿出了一部分资金，不足的部分村级分摊，有的乡镇没有资金，其经费全部由村级分摊解决，代理中心聘用人员工资每月仅有300元-1000元。由于受经费缺、工资待遇低等各方面因素的影响，农经专业人才外流的情况也层出不穷，而且因农经人员经常被乡（镇）政府及其他部门抽调借用或被政府部门安排做一些其他临时性工作，有的乡镇农经人员往往一人身兼数职，使得工作质量下降，农经队伍极不稳定，难以适应农经工作的新要求。
    四是乡镇经管站（员）和乡镇会计委托代理中心的职能难以发挥。乡镇会计委托代理制度的初衷就是要提高村级会计的记账水平，提升乡镇经管理站（员）对村级账务的监督。但是在实际运行过程中，会计委托代理中心没有自己独立的机构、合法的职责、经费的来源，又为了完成代理任务，不得已由乡镇经管员或大学生“村官”来履行代理中心对村账务的审核与记录的职责。由于乡镇经管站人员有限（一般情况一个乡镇一名），所以会计委托代理中心和乡镇经管站就成了一套人马，甚至有的乡镇就是同一个人。现实中就表现为，乡镇经管员从委托代理的角度出发要对村级账前审核并记账，从经管站审计监督的角度出发要对自己所记的村级账目进行自我审计，这样就出现了记账和审计是一个人的现象，直接导致二者的职能作用难以真正发挥出来。在目前村级经济业务剧增的情况下，出现管理漏洞也就在所难免。这也是当前农村之所以不断出现腐败现象和乡镇经管员不断被处分的因原之一。
    四、市场经济条件下健全农经管理体系的对策
    根据省委副书记楼阳生在临汾调研时的讲话精神，结合我们调研的实际情况，对在市场经济条件下，如何健全农经管理体系，提出如下建议：
    一是要进一步加强领导，统一思想认识。加强领导，就是乡镇党政一把手要真正把农经管理工作提到重要工作日程上来，认真对待，从问题导向入手，切实解决工作中存在的问题。统一思想认识，就是要把思想统一到中央2010年推行乡镇机构的目的意义上来，统一到乡镇政府的职能已经由“管理”为主转变为“服务”为主的现实上来，统一到不能再用计划经济的思维解决农经管理工作中出现的问题，而要用市场经济的办法来推动农经管理工作健康有序发展上来。市场经济的办法就是要摆脱过去的思维定势，把整个农经管理放到市场中去谋划，不能把精力放到如何“增编增人增机构”上，而是要把心思用到如何通过市场购买社会劳动力，如何通过市场引入第三方为农经工作服务。这样既把农民的事办了，乡镇农经管理工作也做好了，又没有造成太大的财政供养负担，真正实现了乡镇机构改革“轻管理重服务”的职能转变。因此，各级政府，尤其是县乡两级，要把加强思想认识放于首位，重新认识乡镇政府的职能，高度重视并强化农经管理工作,把农村各项政策真正落实到实处，服务农村经济发展。
    二要进一步统一机构，加强农经管理体系建设。在不增加机构编制总人数的前提下，调减改革后职能弱化部门的编制，充实农经部门的编制人数。参照省级及周边市的情况，建议市县两级在市农委下设立二级局，二级局下对应设立相关科、股室，同时解决原“三定”人员待遇没有落实的问题；乡镇应配备农经管理专业人员，尤其要与农村会计委托代理中心脱钩，强化其监督职责。
    三是要进一步解放思想，用市场经济的办法解决当前存在的问题。农经管理队伍人员少、经费缺等问题是调研中发现的一个普遍存在的问题，这些问题在一定程度上的确也影响了农经管理工作的开展。但是各级政府不应只是一味地“纠缠”于“增编增人增机构”上，这无论对于2010年乡镇机构改革的初衷，还是本届政府关于“任期内财政供养的人员只减不增”的精神都是矛盾的，这也与当前发展市场经济的新要求不相适应。建议乡镇（办事处）农村会计委托代理中心必须马上与乡镇农经机构脱钩，明确定性为公益性质、市场化运作的中介服务组织，不以营利为目的，收取服务费用，每年运行经费由县级财政负担。还可以鼓励条件成熟的乡镇，对农村“三资”管理、土地确权、农村经济统计、农民负担监管等工作实行委托代理服务，引导社会力量参与乡镇政府服务村民自治，通过雇佣社会劳动力集中时间集中人力完成阶段性任务，后续工作可以由农经站（员）完善。各级党委、政府要保障履行农经管理职能的经费供给，农经机构的人员经费、工作经费、培训经费等要全额纳入政府财政预算，切实保障农经管理工作正常开展。
    四是要进一步提升素质，强化农经管理的科技含量。在新形势下，构建一批符合时代发展特征、综合素质强、专业能力过硬的农经管理队伍是保障农经管理工作有序开展的重要保障。首先，市县农经管理部门要对相关的工作人员采取有针对性的培训,通过专题讲座、知识研讨等活动,帮助其进一步了解市场经济背景下的经营管理理念和知识,使其能够革新自己的经营管理思想,掌握现代的管理方法。其次要加强职业道德教育，提高农经干部的思想素质，通过学习教育帮助农经干部树立爱岗敬业、全心全意为“三农”服务的意识和观念。第三要主动与组织部门协调，通过考试录用等手段，选拔一批素质高、业务强的大学生充实到农经队伍中来，着力改变人员老化的局面。第四要增加农经管理工作中的科技含量。乡镇政府要注重引进先进的科学技术，依托互联网，将科学技术渗透到农经管理中，发挥科学技术作为第一生产力的效用。推进农经综合服务网站、网页建设，构建多层次、多形式的农经综合服务网络平台，通过网络技术实现信息化管理。
    五是要进一步强化考核，推动农经管理再上新水平。基于农经管理工作在整个“三农”工作中的重要地位，建议各级政府加大对农经管理工作的考核力度，增加在全年考核中权重。尤其对于乡镇政府的考核，要看主要领导是否做到对农经工作亲自安排，是否召开专题会议研究部署，是否将农经管理工作任务明确到了包片班子成员和包村干部肩上，确保各项工作有人负责、有人落实。
    市委政策研究室（市委改革办）