临汾市关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量工作进展情况和面临的困难问题

   一、当前临汾市养老服务市场基本情况

   （一）人口老龄化程度较深

   按照联合国标准，一个地区60岁以上老人达到总人口的10%，该地区即视为进入老龄化社会。目前，临汾全市60岁以上的户籍老年人口有58.9万人，约占全市人口的13.47%，而实际居住老年人口约为63万人左右，人口老龄化程度较深。

   （二）养老服务市场发展不足

   全市现有备案的各类养老机构97家，床位8065张（其中已投入运营6465张，在建的1600张），占老年总人口的1.34%，入住老人2270人，工作人员405人。其中，县级福利服务中心13家，已投入使用7家，建成未使用4家（缺配套），正在建设2家，设计床位2129张，入住老人144人，已有工作人员111人；民办养老机构39家，床位3536张，入住老人1388人，工作人员173人；农村敬老院45家（其中县办11所、乡镇办32所、民办2所），床位数2400张，入住老人738人，工作人员121人。同时，临汾市福利院养老楼项目和襄汾县城市老年人日间照料中心项目正在建设。另外，还有一些零散的、没有到民政部门办理手续和备案的小型或家庭式养老院。

   二、临汾市全面放开养老服务市场、提升养老服务质量工作进展情况

   全面放开养老服务市场提升养老服务质量工作开展以来，临汾市按照中央、省有关要求，积极行动，主要开展了以下工作：

   （一）下放审批权限

   出台了《临汾市民政局关于落实<养老机构设立许可办法>有关事项的通知》（临市民函〔2014〕1号），将养老机构设立审批由市级以上民政部门审批下放至县及不设区的市进行审批。

   （二）落实后置审批制度

   积极落实将养老机构设立审批由前置审批改为后置审批，并组织全市17个县市区民政部门负责养老机构管理审批的业务骨干参加了由省民政厅组织的《养老机构设立许可办法》培训会，明确了新的审批制度的流程和要求。

   （三）制定扶持政策

   先后印发了临汾市人民政府《关于加快发展养老服务业的实施意见》《关于做好民办养老机构开办补助和运营补贴工作的通知》《关于印发<临汾市扶持民办养老服务业发展财政贴息实施办法>（暂行）的通知》《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的实施方案》《关于建立完善全市经济困难的高龄与失能老年人及百岁以上老年人补贴制度的通知》等多项放开养老服务市场、扶持养老服务业发展的政策法规性指导文件，并督促落实。

   （四）细化服务程序和标准

   一是出台了相关文件。包括《关于开展养老院服务质量建设专项行动的实施方案》《关于成立养老院服务质量建设专项行动领导小组的通知》《关于开展养老院服务质量大检查大整治的行动方案》等。

   二是举办了两次培训。4月27日，开展了提高养老院服务质量培训，对今年提高养老院服务质量专项行动进行了动员、部署，对照影响养老院服务质量的运营管理、生活服务、 医疗健康服务、社会工作服务、安全管理等5个方面，明确了开展养老院服务质量大检查、大整治；加快养老院服务质量标准化和认证建设；促进医养相结合；加强养老院安全管理；提高养老院管理服务人员素质能力；建立全国养老院业务管理系统；组织开展养老院服务质量万里行活动；开展“敬老文明号”创建活动；加强养老院服务质量监督等9项具体内容。9月19日，又开展了提高养老院服务质量交叉检查培训，针对115项内容的检查程序、检查标准、注意事项等进行了培训。

   三是组织了一次大规模的交叉检查。对17个县市区正在运营的84家养老机构进行了检查。通过检查，推动各养老机构完善机构规章制度，规范内部管理，提升服务水平。针对各县市区养老机构普遍存在的共性问题和个别存在的尖锐问题，统一下达整改通报和整改通知书，明确整改问题和整改时限，督促整改。针对养老机构消防设施差的问题，将利用市本级福彩公益金为全市公办、民办养老机构安装独立感烟报警器。

   （五）启用养老业务系统

   按照民政部下发的《关于应用全国养老机构业务管理系统加强养老机构发展监测的通知》（民函〔2017〕56号）要求，我市正式启用全国养老机构业务管理系统，目前已完成全市养老机构数据信息的采集录入，并严格审核，及时上报。

   （六）加强养老护理员队伍和志愿者队伍建设

   一是加强养老护理员队伍建设。结合精准扶贫，依托民政部培训机构和临汾市专业培训机构，先后开展了9期267名养老护理人员培训，建立以职业技能教育为主，专业教育为辅，岗位培训和普及辅导相结合的养老护理人员教育培训体系，全面提高公众的养老护理知识技能水平。

   二是加强养老护理志愿者队伍建设。引导建立各类志愿服务组织，鼓励机关、企事业单位、社会团体的党团员、热心公益事业人士及各类社会组织参与养老服务，为老人提供助医助行、康复保健、心理慰藉、法律援助等各类服务。

   三、提升养老服务质量面临的困难问题

   （一）养老服务供给结构不合理

   表现为机构养老从数据上看供不应求，但实际资源利用率不高。一方面，全市现有备案的各类养老机构共有床位8065张，仅占老年总人口的1.34%，按照山西省人民政府《关于加快发展养老服务业的意见》中要求的“到2020年每千名老人拥有床位35张的标准”测算，全市老年人共需养老床位21000张，床位缺口达近13000张，远远不能适应机构养老的发展需要。另一方面，虽然缺口很大，但养老机构并不都满座，目前临汾市在机构里养老的老年人仅占老年群体的0.38%左右，有一些养老机构只是达到入住率的五六成，有的才二三成。

   究其原因，一方面是在观念上，老年人自我消费意愿不足，对传统家庭养老方式抱有偏爱，对养老机构服务质量存在担心。另一方面是在需求匹配上，健康老人多数希望居家养老，而失能或半失能老人，特别是有精神疾病、癌症晚期、临终窘境的老人，希望在医疗型的养老机构，通过舒缓治疗或姑息治疗等方法，缓解疼痛、保护功能，提高生存质量，得到医疗、康复、护理一体化全方位的服务。但目前我市大部分养老机构提供的服务偏重于生活护理、家庭服务，缺乏医疗康复和精神慰藉服务，护理型养老机构的床位数不足养老机构总床位数的5%，远不能满足需要提供全方位服务的老人们的需要。

   （二）居家养老服务基础作用未能发挥

   居家养老服务在养老服务体系中应处于基础地位，但在我市尚处于探索阶段。

   一是居家养老服务缺乏基础设施。由于居家养老服务场所以往没有列入城乡建设总体规划，多数社区（村居）缺乏居家养老服务场所、老人活动设施等硬件设施，住宅设计和社区服务网络布局远不能满足居家养老服务的需求。特别是在农村，人口居住分散，服务半径较大，单位服务成本较高，养老资源难以整合。

   二是缺乏长效的经费保障机制。居家养老是一项长效工程，具有长期性、连续性，需要政府长效资金保障，但目前我市尚未出台专项经费保障政策，服务经费没有着落。农村日间照料中心建设项目政策，只惠及千人以上且村委会有建设意向的行政村，且每个日间照料中心的运营费用每年只有2万元，多数村委会因集体经济困乏无法提供财力支持，运营困难。

   三是居家养老服务氛围不浓。一些居民对居家养老社会化服务情况知晓度不高，居家养老社会化氛围还不够浓厚。另外，部分老年人接受居家养老服务缺少财力支撑，参与居家养老服务的积极性不高。

   四是服务需求底数不清。多数社区没有对居家养老服务需求做过详尽的调查，服务缺乏针对性。

   （三）农村养老院建设和运行困难突出

   我市老龄人口中，一半以上在农村，其中独居老人比例高达40%左右。农村高龄老人、失能老人、残疾老人、空巢老人、独居老人数量巨大，他们的照料护理问题越来越突出，但农村公共服务体系建设长期处于停滞状态。

   一是机构体制不顺。目前，各县市区的事业机构编制已定死，除在机构改革前已进行事业机构登记的公办敬老院外，新建公办敬老院无法进行登记。因此，各县市区除县办敬老院有编制、人员和办公经费外，乡镇敬老院基本没有编制和经费，由乡镇民政助理员兼任或兼管。乡镇敬老院的机构性质和人员编制不明确，管理体制不健全，严重制约了乡镇敬老院的发展。

   二是经费保障不足。根据有关规定，敬老院的运行由各县市区财政负责保障。我市17个县市区中就有10个贫困县，地方财政十分紧张，工作人员工资和办公经费大部分都落实不了，经济条件较好的乡镇尚能勉强维持，经济条件较差的敬老院运转十分困难，难以满足入住者生活起居、医疗护理需求，更难以达到国家民政部关于养老机构要由单纯供养型向收养、治疗、康复、教育、娱乐相结合方向发展的功能定位。

   三是服务水平不高。目前，全市大部分乡镇敬老院院长多由民政助理员兼任，服务人员多是聘用当地年龄较大、文化程度偏低的农民工，基本达不到规范运行。敬老院管理体制不规范，服务人员素质参差不齐，大多存在“做一天和尚撞一天钟”“只要不出事就行”的消极思想，工作积极性不高，直接影响敬老院的服务水平。

   （四）民办养老机构发展动力不足

   一是扶持优惠政策力度有待加大。在土地方面，在土地价格高涨的背景下，民办养老机构用地实行划拨难以实现，优先供地难度较大。在运营经费方面，全市养老机构普遍面临收费标准低、运营成本高等诸多不利因素，收支盈余的仅能占到五分之一，大多数民办养老机构发展困难。以尧都区中心敬老院为例，仅员工工资一项，一年就需支付100多万元。而收费标准普遍不高，一个自理老人月收费1080元、半失能老人1600元、失能老人2500元（均含服务费、餐费、住宿费、护理费等）。襄汾县陶寺敬老院是全国模范敬老院，月收费也是500元—800元不等，一年毛收入不到40万，人员工资就需要15万左右，还不算住院老人的伙食支出、电费、水费、取暖、维修等费用。

   二是机构运营陷入“困”循环。虽然各级均出台了有关做好民办养老机构开办补助和运营补贴的政策，但有相当数量的民办机构由于消防、房屋安全等方面达不到要求条件而无法享受补助和补贴。反过来，由于资金紧张，公办和民办养老机构基础条件都比较落后。全市功能齐全、设施配套、档次较高的新建养老机构较少。大多数民办养老机构是一些闲置的自建房和租用房，活动场所小，缺乏必备的医疗护理和文化娱乐设施，能办到消防手续和房屋安全验收手续的少之又少，需整改的又没有渠道筹钱。

   三是非规范发展问题不容忽视。随着老龄化程度的加深，我市各类的养老机构应运而生，形式多样、规模、档次不一。一些机构的房屋质量缺乏政府部门认定的安全鉴定书及消防许可证；一些机构规模小，设施简陋，甚至存在着严重安全隐患；有养老院为防止失智老人外出，在院子的铁门上加锁，一旦发生意外，房里的老人不能进行及时疏散。这些机构也往往不去民政部门登记，甚至“藏猫猫”，千方百计不想让民政、消防等部门知道他们的存在。而作为主管部门的民政部门，对上述机构强制执法没有法理依据、缺少执法队伍，只能通过督促整改、曝光、劝退入住老人等手段执行，往往是事倍功半，甚至毫无成效。

   （五）养老服务人才严重不足

   一是专业人才队伍严重缺乏。预计到2020年，我市60岁以上老年人口达到72万，约占总人口的16%，其中需要长期照料和护理的老年人将占到老年人总数的19%，近14万人。按每千名老人35张床位的标准，需要2.52万张床位，按平均入住率70%（城市80%，农村60%）计算，全市入住养老机构为1.8万人，按民政部护理员与入住老人比例要求约需要护理人员1.3万人左右。但目前全市仅有护理员不足500人，90%养老机构存在着护理员短缺现象，其中，占全市31.7%床位数的民办养老机构护理员是五、六十岁的下岗女工或农村妇女，大多数没有参加过系统的技能培训，文化程度低、流动性大，急需大批的年轻专业人才投入到养老服务业建设中来。

   二是管理人员年龄偏大，综合素质较低。现有管理人员有的是下岗职工，有的是改行转业的，普遍存在整体年龄偏大、专业知识储备不足、不易接受最新护理理念、护理技能不够过硬等问题。特别是乡镇敬老院，普遍缺乏专业管理人员，院长多以快退休的原当地乡村干部或民政助理员兼任，护理人员以临时招聘为主，未经过专业培训，普遍是边做边学。

   三是志愿者服务队伍总量不足，作用较小。志愿者队伍作为养老服务员的重要补充力量，其作用尤为重要。但就目前情况看，我市还没有健全完善志愿者激励和培训机制，志愿者在养老服务中发挥的作用还比较小。一是总量不足，真正参与到居家养老服务中的志愿者远不能填补缺口。二是质量不高，从事养老服务的志愿者多为离退休老人，青壮年较少。三是专业性较差，由于缺乏专业化的培训，因此志愿者提供的服务不能满足养老服务的要求。（市民政局、市政府办公厅研究室王雅娴）