编者按:

“大金融思想沙龙”是中国人民大学国际货币研究所发起设立的高层次双周学术沙龙，由原大金融思想沙龙与IMI双周论坛合并而成。沙龙通过“主题演讲+专家点评”的模式，对国内外宏观金融领域的基础理论与现实问题进行深入讨论，以期紧跟国际前沿、拓宽理论视野、深化研究协作，为推动“大金融”学科建设，深入开展“大金融”理论、政策与战略研究搭建高水平、专业化、开放式的学术交流平台。 第15期“大金融思想沙龙”由中国人民银行金融消费权益保护局局长焦瑾璞主讲。

焦局长在题为“普惠金融发展与研究”的演讲中指出，普惠金融从理论到实践已逐渐成为一套牵涉金融结构调整和金融体制变革等重大问题的发展战略和操作理念。虽然还面临着诸多挑战，但当前正是推进我国普惠金融发展的良好时机。中国应该抓住机遇，建立符合国际普惠金融理念，适应我国经济社会特点的普惠金融体系，重点加强“三农”、小微企业以及城市和农村的低收入群体等弱势群体的金融服务，提升我国金融服务的覆盖面、可得性、便利性，促进经济金融协调、可持续发展。

以下为焦瑾璞局长的演讲摘要:

一.引言

目前，普惠金融从理论到实践已逐渐成为一套牵涉金融结构调整和金融体制变革等重大问题的发展战略和操作理念。目前有50多个国家已承诺推进普惠金融建设，并列出了路线图和时间表，其中的主要目标是到2020年实现为所有工作年龄的人群普及金融服务，许多国家已经取得重要进展。2008年全球金融危机后，G20将推进普惠金融发展作为重要任务。主要的普惠金融国际组织普惠金融联盟(AFI)于2008年9月成立，2009年G20又成立了G20普惠金融专家组(FIEG)和全球普惠金融合作伙伴组织(GPFI)，制定了全球推进普惠金融发展的战略框架和行动规划。2012年G20的墨西哥峰会，2013年的圣彼德堡峰会，2014年即将召开的澳大利亚布里斯班峰会都将讨论全球普惠金融问题。为此，本文将从普惠金融的相关概念入手，着重介绍国际上普惠金融的发展过程、特点、主要度量方法和发展现状，并对比讨论目前我国的普惠金融发展状况及面临的机遇和挑战。

二. 金融排斥与普惠金融的产生

金融排斥与普惠金融是一个问题的两个方面。金融排斥特指银行关闭分支机构而影响了民众对银行服务的可获性(Leyshon & Thrift， 1993)，因而从反面揭示了普惠金融问题的缘起。现实中的金融排斥现象以美国历史上发生的“划红线”拒贷为典型代表，20世纪90年代开始，越来越多的研究开始关注某些特定社会阶层无法获取现代支付服务及其他金融服务的情况。

具体来说，金融排斥主要体现在三个方面:一是在排斥主体上，主要是指特定的社会阶层；二是在排斥内容上，主要是指为人们日常所必需的金融产品或服务，如信贷、储蓄、支付、保险等；三是在排斥原因上，既包括外部排斥(如价格、资格)，也包括自我排斥。金融排斥会给社会带来多方面的危害，主要表现在转寻高利贷，缺乏必要金融服务引导经济脆弱，限制支付活动，有时也会带有社会排斥现象。

受各种因素影响，大量人口被排斥在正规金融服务门槛之外。据世界银行估计，目前全球大约有27亿成年人得不到任何正规的金融服务(World Bank，2012)。金融排斥是一个复杂的、动态化过程，不能以单一原因解释，可能是暂时，也可能是长期的。从宏观层面来说，经济发达程度是影响一国普惠金融的重要原因，而从微观层面来说，地理、基础设施、价格、金融意识、交易成本等因素的影响。

正是由于要克服金融排斥，才出现了普惠金融的概念。普惠金融指的是在金融机构成本可负担前提下，通过不断竞争和创新，以保证金融服务排斥对象逐步获得其需求的相关服务。国际上的不同组织，如联合国、世界银行和亚洲开发银行都从不同维度对普惠金融进行了阐述。关于普惠金融的特征，目前被广泛接受的概念是由2005年联合国推广“国际小额信贷年”时提出的，主要包括四个方面的内容:(1)家庭和企业以合理的成本获取较广泛的金融服务，包括开户、存款、支付、信贷、保险等；(2)金融机构稳健，要求内控严密、接受市场监督以及健全的审慎监管；(3)金融业实现可持续发展，确保长期提供金融服务；(4)增强金融服务的竞争性，为消费者提供多样化的选择。

普惠金融的出现大致经历了三个阶段:最初以扶贫金融的形式出现，包括教会融资、政府融资、小额信贷、行业银行，主要是形成了小额信贷的概念；随后出现了微型金融的概念，主要包括分散的小额的资助性融资，并逐步推广到保险、汇款、信托等领域；随着微型与大型金融服务体系的边界逐渐模糊，最终出现了有包容性、全方位、广宽度、深内涵的金融服务，使普惠金融的概念应运而生。

三. 普惠金融的发展特点及影响因素

从普惠金融概念形成和发展过程看，其重点关注的是信贷可获得性。从普惠金融概念的实质看，普惠金融呼吁不断提高金融服务的覆盖面和渗透度。国际上最新发展趋势是，普惠金融概念中的“金融”应当是一个“大金融”的概念，全面涵盖整个金融体系中的所有产品和服务，但同时绝不意味着每个人都必须使用，也绝不意味着可以不顾成本和风险。由于普惠金融强调包容性增长，其中延伸出的平等、发展、减贫之间的关系已经使得其成为独立的政策目标。

普惠金融逐渐经过三个阶段逐渐发展起来。在20世纪80年代前，很多发展中国家通过直接信贷项目向目标群体如农民等提供资金，使金融机构无法有效地根据风险回报特征配置资金资源，导致这些信贷项目不仅不具有可持续性，而且在实践中，即使是在农村地区也没有改善对穷人的金融服务覆盖范围。80年代以后，情况发生了重大变化，人们开始将关注的焦点从企业和家庭转向金融机构及其持续和广泛地提供金融服务的能力。90年代以后印度、巴西、墨西哥等国开始积极探索普惠金融的实现方式(CGAP，2012)。

德国技术合作公司(GIZ)评估了10个国家35种促进普惠金融的政策方案，认为其中六类方案最为有效:其中四类是增加穷人获取金融服务的渠道，包括代理银行、移动支付、金融服务供给主体的多样化、国有银行改革；其余两类是消费者保护和金融身份证明。

在促进普惠金融的过程中，小额信贷和微型金融项目发挥了重要作用。与小额信贷相比，微型金融的范围更广，包括贷款、存款、保险、支付、汇款等。技术创新是降低金融交易成本、促进普惠金融的重要渠道。近年来，移动支付在全球发展很快，发展中国家更是如此。

总的来说，普惠金融服务的客户群体、金融产品或服务种类与普通金融存在一些差异，因此针对普惠金融发展应当具有适合其特征的差异性的制度供应。政策制定应当旨在纠正市场失败，消除获取金融服务的非市场性障碍。在这一理念指导下，很多国家针对中低收入者等金融排斥主体采取了特殊的监管制度。很多研究表明，在有效的金融监管框架下，普惠金融和金融稳定之间存在正相关关系。

四. 普惠金融的度量标准和中外比较

目前国际上存在三种主要的普惠金融度量方法。第一个是国际货币基金组织(IMF)、金融包容联盟(AFI)、芬玛克信托(FinMark Trust)等采用的方法，主要从正规金融服务的可获得性、使用情况等角度设计出普惠金融指标，对各国普惠金融情况进行评估；第二个是世界银行开发的全球普惠金融指数，主要按银行账户的使用情况以及储蓄、借款、支付、保险等核心指标对具体业务进行分类评估，监测普惠金融实践情况；第三个是GPFI在2013年制定的较为全面的普惠金融指标体系，认为普惠金融应从金融服务的获取、使用，金融产品和服务质量三个方面衡量。

以世界银行的标准度量，我国个人银行账户数量高于世界平均水平，但睡眠账户比例较高。在账户利用率方面，汇兑功能较活跃，收款、汇款占比高于世界平均水平，但参与商业活动依然不足，用于商业支付、领取薪资和政府补贴的比率低于世界平均水平。在支付方面，用手机支付、汇款和收款的平均比率低于世界平均水平。截止2012年，我国有过储蓄的成人高于世界平均水平，但银行贷款的覆盖深度还不够，从正规金融机构获得贷款的比率低于世界平均水平，而从亲朋好友处借款的比率则高于世界平均水平。

如果采用普惠金融指数IFI概念，用银行渗透性、银行服务可获得性和银行资源利用率三维变量来衡量，我国金融普惠程度与地区发展进度总体上呈正相关关系，呈东中西的梯度分布。到2010年，北京、天津、上海、江苏、浙江、福建和广东等7省(市)的全面建设小康社会实现程度超过了90%，高于全国10个百分点以上。北京、上海、浙江和天津处于普惠金融发展的第一方阵，西部地区多数处于低金融普惠区，加入人均因素之后，金融机构的网点扩张受到约束，传统的人口大省山东、河南、河北等排名靠后，青海、宁夏等西部人口小省位置前移。

五. 中国普惠金融发展中的机遇与挑战

中国的普惠金融发展，目的是要建立符合国际普惠金融理念，适应我国经济社会特点的普惠金融体系，重点加强“三农”、小微企业以及城市和农村的低收入群体等弱势群体的金融服务，提升我国金融服务的覆盖面、可得性、便利性，促进经济金融协调、可持续发展。中国政府一直致力于提高金融资源的可获得性，政府出台多项政策措施改善基层金融服务，促进金融普惠。目前，初步形成了正向激励的财税、金融政策相结合的扶持政策体系，在一定程度上弥补了市场配置机制的不足。同时，积极推动金融产品创新、不断完善基层金融基础设施并推动扩大农业保险覆盖面。2012年6月19日G20墨西哥峰会上，胡锦涛首次提出中国的包容性增长和发展普惠金融问题，中国的普惠金融首次进入国际视野。

虽然经过近年努力，中国的普惠金融取得了很大进展，但是在发展中，还存在一些亟待解决的问题。

(1) 普惠金融的广度与深度有待提升。发展普惠金融“重点在县域、难点在农村”。受城乡二元结构的影响和制约，农村金融服务的发展明显滞后于城市地区。我国约2亿的低收入人口(年收入低于5000元)和其中约8000万贫困人口(年收入低于 3000元)大部分都集中在贫困农村地区

(2) 小微企业融资难、融资贵问题较为突出。主要是申贷获得率低、审批时间长、成本高，深究仍然是体制和金融结构的原因。

(3) 普惠金融理念有待深化。关于普惠金融，理论上的研究还处于起步阶段，在政策实践上也还没有纳入政府工作职责。在金融机构以经济效益为中心的价值理念日益强化的情况下，公平正义的企业社会责任导向在实践上较为弱化。同时，对消费者教育和保护也不足。

(4) 普惠金融内存动力有待激发。目前关于普惠金融的商业模式尚不清晰，难以充分发挥市场作用，导致普惠金融长期可持续发展能力较弱。

虽然还面临着诸多挑战，但目前正是推进我国普惠金融发展的好时机。究其原因，一是我国的金融机构发展态势良好，有条件在防范风险的前提下，延伸和下沉金融服务方式；二是金融基础设施逐步完善，金融生态日益向好；三是普惠金融发展战略和目标日益清晰，并且已纳入国家顶层设计。

因此，目前最重要的是组织体系建设和机制建设，解决发挥金融市场在配置金融资源中起决定性作用的关键问题，建立健全普惠金融运行机制。普惠金融的核心是市场竞争机制和资金价格的市场化。政策驱动当然很重要，但如果没有良好的市场运行机制，其可持续性不解决，仍然发展不起来。创新和监管都是发展普惠金融当中需要解决的重要问题，政府应该营造一个让金融机构实现商业可持续的政策环境，这是普惠金融发展的重要前提。同时，也要加强政策引导。要将一些已有的行之有效的政策固定并坚持下去，如财政补贴、差别准备金等财政金融政策。此外，也要加强金融教育和消费者权益保护。负责任的普惠金融也要求消费者更好地了解金融，掌握金融知识，更好地利用金融产品。同时，在金融服务过程中遭受侵权时，可以得到及时保护。

六.结论

普惠金融本质是发展问题，既需要拓展广度，也需要拓展深度，共同建立一个惠及所有民众的金融体系。中国现在面临发展普惠金融的良好机遇，应从基层开始，注重创新，从机构创新、产品创新、技术创新再到机制和体制创新方面去努力。当然，发展普惠金融也不是一朝一夕就可以完成的事，还受诸多方面的制约和影响，是一个长期的过程。(整理人:许钊颖)